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十年煉劍，只為生命至上
——《安全生產法》修改前前后后
“法者，天下之程式也，萬事之儀表也。”前不久，十二屆全國人大常委會第十次會議通過了關于修改《安全生產法》的決定。這是我國安全生產法制建設的又一重要成果，揭開了依法治安的新篇章。
習近平總書記強調，凡屬重大改革都要于法有據(jù)。依法治國，無疑是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。一個歷史時期有一個歷史時期的任務，適逢全面深化改革、廣泛展開反腐敗縱深推進之際，把以人為本、安全發(fā)展作為基本理念的新《安全生產法》，必將在實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢的進程中推動安全生產法治進入新的時代。
第一部分 修法，時代所必需
任何法律都是時代的產物。
2002年6月29日，《安全生產法》經(jīng)九屆全國人大常委會第二十八次審議通過，同年11月1日起正式施行。當時正值我國安全監(jiān)管監(jiān)察體制建立之初。“它結束了我國建國幾十年以來缺少安全生產領域綜合大法的歷史。”國務院參事室特約研究員、國家安全監(jiān)管總局發(fā)言人黃毅說。
而當時媒體的普遍表述是：“這是我國安全生產法制建設的里程碑”、“它開創(chuàng)了我國安全生產法制工作新時代”、“標志著我國安全生產工作開始全面納入法制化軌道。”
《安全生產法》的頒布實施，的確對我國安全生產工作起到了巨大的推動作用。在當年參與制定該法的國務院法制辦財經(jīng)司副司長張要波看來，這部法提高了安全生產工作地位，增強了全社會的安全生產意識，有力地鞏固了安全監(jiān)管監(jiān)察體制。從2003年起，我國安全生產事故總量出現(xiàn)拐點，安全生產形勢實現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定好轉。
然而，隨著我國治國理政理念的不斷變化、經(jīng)濟社會發(fā)展的不斷變遷，隨著安全生產工作實踐的步步推進，這部曾經(jīng)開創(chuàng)了時代的法律，日益顯現(xiàn)出在制度設計上的種種缺陷。
黃毅告訴記者，當時為適應社會主義市場經(jīng)濟體制要求，適應國家安全監(jiān)管監(jiān)察體制建立要求，安全生產領域必需一部大法，否則何談建立安全生產法制秩序？然而，由于當時社會主義市場經(jīng)濟體制、安全監(jiān)管體制都處初創(chuàng)時期、探索初期，這時候出臺的法律仍帶有計劃經(jīng)濟體制下的痕跡，一些實踐中尚未明確的東西法律中表述含糊。
“其實，從某種意義上講，當時出臺的《安全生產法》，是一部完全管制法制模式的法律，更加強調安全生產監(jiān)督管理，而對企業(yè)主體安全生產責任強調不夠。這就必將導致政府監(jiān)管職責過大、責任也過大，企業(yè)違法成本過低、自主守法意識也過低，難免出現(xiàn)監(jiān)管能力不足、難以有效遏制違法違規(guī)生產行為等問題。”全國人大常委、全國人大環(huán)資委委員、中國安全生產科學研究院副院長張興凱說。
2013年發(fā)生在吉林省吉煤集團的“3•29”特別重大瓦斯爆炸事故，給了人們重重一擊。在3月29日已死亡36人后，由于井下情況復雜隨時可能再次爆炸，國家安全監(jiān)管總局和吉林省政府三令五申禁止一切人員下井。然而，為了保護礦井、保護財產，企業(yè)負責人無視禁令，偷偷帶領人員下井打密閉，結果因再次爆炸，又致17人喪生。
“人沒了發(fā)展還有什么意義。”針對一起不該發(fā)生的事故，《人民日報》就曾發(fā)表了一篇以此為標題的評論，稱”我們要安全發(fā)展，不要血淋淋的發(fā)展”。
如今，我國的市場經(jīng)濟體制改革進入了攻堅期和深水區(qū)，黨和國家的發(fā)展觀發(fā)生了巨大變化，確立了以人為本的科學發(fā)展觀，人們對安全生產的認識實現(xiàn)了從安全生產到安全發(fā)展、再到實施安全發(fā)展戰(zhàn)略的飛躍。尤其是黨的十八大以后，習近平總書記多次提出，安全生產“人命關天，發(fā)展決不能以犧牲人的生命為代價。這必須作為一條不可逾越的紅線。”
而經(jīng)過十多年的實踐，安全生產領域的諸多關系逐漸理順，安全生產監(jiān)管監(jiān)察體制基本建立，安全生產法制建設不斷加快，安全生產責任體系不斷健全，尤其是，諸多正確、有效的政策措施、工作實踐中行之有效的做法，需要通過立法將其規(guī)范化、制度化。
此外，有法不依、執(zhí)法不嚴的問題，在實踐中表現(xiàn)非常嚴重，導致非法違法行為屢禁不止。在2005年5月至6月全國人大常委會組織對全國10個�。ㄊ小^(qū)）《安全生產法》執(zhí)法情況進行檢查后，“刀不快，腰不硬”的問題被首次一針見血地提出，這“刀不快”指的就是法律制裁不嚴、企業(yè)違法成本低下，“腰不硬”指的是監(jiān)管者執(zhí)法地位不高、執(zhí)法手段缺乏。就是這次大范圍的檢查，成為修改《安全生產法》的發(fā)端。
然而，修改《安全生產法》被正式列入修法議程、納入修法計劃，還在6年之后。2011年7月27日，國務院第165次常務會議決定：加快修改《安全生產法》，進一步明確責任，加大對違法行為的懲處力度。在此之前幾天，我國連續(xù)發(fā)生京珠高速公路“7•22”特別重大客車燃燒事故和7•23”甬溫線特別重大鐵路交通事故，共致81人死亡。
之后，修法步伐明顯加快。2011年12月，國家安全監(jiān)管總局向國務院報送修正案（送審稿）。2012年6月4日，修正案（征求意見稿）在國務院法制辦政府網(wǎng)站上公開向社會公眾征求意見。2013年10月31日，十二屆全國人大常委會將修改《安全生產法》列入本屆常委會立法規(guī)劃第一類項目。2014年1月15日，國務院常務會議審議并通過《安全生產法》修正案草案。2014年2月25日，全國人大常委會第一次審議修正案（草案）》。8月31日，全國人大常委會第二次審議表決通過。
“如果說《安全生產法》的制定是十年鑄劍的過程，那么其修改就是十年煉劍的成果，十分不易。”既見證了《安全生產法》的制定，也是《安全生產法》修改的主要參與者的張興凱常委說。
第二部分 生命，修法之根本
按照《立法法》的規(guī)定，法律的修改工作一般要經(jīng)過三審，但《安全生產法》的修改經(jīng)過二審便通過，且改動幅度相對較大。原法共97條，修改后共114條。新增17條，修改59條，新增和修改的條數(shù)占了一大半。
為啥變化大，通過卻很順利？從2008年擔任全國人大常委以來，就一直深度參與《安全生產法》修改工作的張興凱告訴記者，這一方面說明修法的前期準備工作做得充分，另一方面也說明，該法的修改得到了黨中央、全國人大、國務院的高度重視和全社會強烈的、廣泛的共識。他回憶，就全國人大而言，整個審議過程中無人對新確立的安全生產方針、格局提出異議，有的只是提出更嚴格、更完善、更有操作性的意見和建議，“以人為本、安全發(fā)展已成為共識”。
以人為本，安全發(fā)展。
明確將“以人為本，堅持安全發(fā)展”作為安全生產工作的基本理念，被公認為此次《安全生產法》修改的最大亮點。安全生產的終極目標是為了人，把保護人的生命安全放在最重要的位置，是安全生產工作的根本，也是立法、修法之根本。
在黃毅看來，將“以人為本”、“安全發(fā)展”寫入《安全生產法》，將“安全生產監(jiān)督管理”、“安全生產管理”改為“安全生產工作”，將“促進經(jīng)濟發(fā)展”改為“促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展”，都說明，安全生產立法理念已然改變，安全生產工作層次得到大大提升，它不再局限于安全生產領域，也不再是經(jīng)濟發(fā)展的附屬品，更是社會管理、社會建設的范疇。這暗含著安全生產是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，安全生產工作已納入國家經(jīng)濟和社會發(fā)展的大格局；暗含著發(fā)展必須以安全為基本前提和保障，絕不能以犧牲人的生命為代價的“紅線”觀；暗含著“立黨為公、執(zhí)政為民”的理念；暗含著黨的群眾路線教育的實際意義。等等。
“字詞的細微變化，體現(xiàn)了黨的十八大和十八屆三中全會關于法治建設的新要求，即從管理走向治理，全面推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”在國家安全監(jiān)管總局政策法規(guī)司司長支同祥看來，就是這一立法理念的改變，帶動了安全生產基本方針、工作機制、主要制度、法律責任的提升和發(fā)展。修改后的《安全生產法》中與此相呼應的內容還有很多，如進一步完善安全生產工作方針，創(chuàng)新安全生產工作機制。第八條還強調：“國務院和縣級以上地方各級人民政府應當根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃制定安全生產規(guī)劃，并組織實施。安全生產規(guī)劃應當與城鄉(xiāng)規(guī)劃相銜接。”
安全之道，始于責任。
預防是安全生產工作的重心，怎么做到預防？落實責任是靈魂。安全措施落實不到位是事故發(fā)生的普遍原因，如何落實到位？還是落實責任。將“責任”二字大書特書，織起安全生產的高壓線，是此次修改《安全生產法》的又一亮點。
該法第三條明確規(guī)定：“強化和落實生產經(jīng)營單位的主體責任，建立生產經(jīng)營單位負責、職工參與、政府監(jiān)管、行業(yè)自律和社會監(jiān)督的機制”，并且在其他修改的條文中，細化和突出了工會、政府、部門、協(xié)會、企業(yè)、保險、媒體等社會各方力量在安全生產工作中的職責。
做好安全生產工作，落實生產經(jīng)營單位主體責任是根本。記者發(fā)現(xiàn)，新增的17條中，有9條直接關聯(lián)到生產經(jīng)營單位及其人員。全法114條中，71條直接關聯(lián)到生產經(jīng)營單位及其人員。
支同祥認為，修改后的《安全生產法》把發(fā)揮生產經(jīng)營單位主體責任作為一項重要內容，作出了四個方面的重要規(guī)定：一是明確委托專業(yè)服務機構提供安全生產技術、管理服務的，保證安全生產的責任仍然由本單位負責；二是明確生產經(jīng)營單位的安全生產責任制的內容，規(guī)定生產經(jīng)營單位應當建立相應的機制，加強對安全生產責任制落實情況的監(jiān)督考核；三是明確生產經(jīng)營單位的安全生產管理機構以及安全生產管理人員履行的七項職責。四是規(guī)定礦山、金屬冶煉建設項目和用于生產、儲存危險物品的建設項目竣工投入生產或者使用前，由建設單位負責組織對安全設施進行驗收。
此外，在現(xiàn)行《安全生產法》的大框架基礎上，修改后的《安全生產法》提出了一些具體的規(guī)定。例如，增加了企業(yè)應當按規(guī)定提取和使用安全生產費用，明確企業(yè)應當建立安全生產教育和培訓檔案，規(guī)定企業(yè)要建立隱患排查治理制度，被派遣勞動者享有本法規(guī)定的從業(yè)人員的權利，等等。
“隱患排查治理究竟是誰的事？過去一些地方政府往往代替企業(yè)查隱患，導致安全管理出現(xiàn)很大問題。這次予以了明確。勞動制度改革后我國出現(xiàn)大量勞務派遣人員，這些人員誰來培訓也是困擾我們的一個大問題，這次也予以了解決。”鄔燕云說，監(jiān)管者通過規(guī)定企業(yè)生產的內部細節(jié)來進行安全管控，從而引導企業(yè)落實主體責任。
還有一個經(jīng)常被忽視的重要層面，這就是企業(yè)安全生產標準化。沒有標準，企業(yè)無所適從，政府無從監(jiān)管。作為《安全生產法》修改工作的主要參與者，國務院法制辦財政金融法制司副司長張要波認為，只有實現(xiàn)了標準化，安全生產工作才算真正步入了正軌，安全監(jiān)管的效率才能得到真正地提升。
依法治安，重典治亂。
“理不直、氣不壯”、“刀不快，腰不硬”之所以形象，只因其真實描述了多年來安全監(jiān)管部門執(zhí)法地位的尷尬。令業(yè)內人士歡欣鼓舞的是，修改后的《安全生產法》不僅進一步明確了安全監(jiān)管部門的執(zhí)法地位，并在賦予其強有力的執(zhí)法手段上，有重大突破。
該法明確：各級安全生產監(jiān)督管理部門和其他負有安全生產監(jiān)督管理職責的部門作為執(zhí)法部門，依法開展安全生產行政執(zhí)法工作，對生產經(jīng)營單位執(zhí)行法律、法規(guī)、國家標準或者行業(yè)標準的情況進行監(jiān)督檢查。
“以前的《安全生產法》對安監(jiān)部門的執(zhí)法地位規(guī)定得比較含糊，不解渴，修改后的《安全生產法》進了一大步。”黃毅說，由于法律表述的含糊，導致一些地方安監(jiān)部門執(zhí)法地位尷尬，有的地方甚至未把安監(jiān)部門作為執(zhí)法部門對待，有時想配置執(zhí)法車輛都很難。此外，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府承擔了大量的安全生產監(jiān)管工作，但以前的法律對其職責一直未予明確，這次首次規(guī)定了鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府以及街道辦事處、開發(fā)區(qū)管理機構等地方人民政府的派出機構的安全生產監(jiān)督管理職責。有媒體形容得恰如其分：把離企業(yè)最近的鄉(xiāng)鎮(zhèn)納入監(jiān)管體系，讓貓守在老鼠洞口。
由于缺乏強有力的執(zhí)法手段，企業(yè)目中無法、肆無忌憚，非法違法行為屢禁不止，執(zhí)法文書得不到落實，成為廢紙一張的現(xiàn)象，在現(xiàn)實中并不少見，甚至因隱患遲遲得不到消除，導致重特大事故發(fā)生。
2011年11月10日，云南曲靖市師宗縣私莊煤礦發(fā)生煤與瓦斯突出事故，43人死亡。事發(fā)前，該礦安全生產許可證、采礦許可證、煤炭生產許可證先后被暫扣或過期，被有關部門責令停產，但該礦拒不執(zhí)行指令，擅自違法組織生產，導致惡性事故發(fā)生。
以后這樣的情況也許會越來越鮮見。修改后的《安全生產法》規(guī)定，對存在重大隱患，拒不執(zhí)行停產停業(yè)、停止施工、停止使用相關設施設備等決定的生產經(jīng)營單位，有發(fā)生事故的現(xiàn)實危險的，負有安全生產監(jiān)管職責的部門可采取通知有關單位停止供電、停止供應民用爆炸物品等措施，直至決定得到執(zhí)行。
“這條規(guī)定給了有關部門一定的強制執(zhí)行手段。”張要波告訴記者，按照《行政強制法》的規(guī)定，除法律有明確規(guī)定外，作出行政決定的行政機關應當申請法院強制執(zhí)行，但申請程序復雜，拖延時間較長，但在事故很可能一觸即發(fā)的緊急情況下，有必要直接賦予監(jiān)管部門一定的應急處置手段，防止嚴重后果的發(fā)生。
此外，該法擴大了負有安全生產監(jiān)管職責部門的查封扣押權，增加規(guī)定可以查封、扣押違法生產、儲存、使用、經(jīng)營、運輸?shù)奈ｋU物品，以及可以查封違法生產、儲存、使用、經(jīng)營危險物品的作業(yè)場所。這同樣對及時解決違法問題、恢復秩序意義重大。
事前要預防，事后要嚴懲！2014年3月，《安全生產法》修正草案一審稿向社會公布征求意見時，收到了公眾提出的7000多條意見，其中不少意見提出要加大對違法行為的處罰力度。對違法行為的懲處和威懾力度明顯不夠，難以適應實際需要，已成為全社會共識。
該法被認為是一部“長了利齒”、“裝了鐵臂”的法律，對安全生產違法違規(guī)行為施以重拳。這一點貫穿于整個“法律責任”一章。
一是堵塞漏洞，對應于處罰的所有違法行為，都規(guī)定了明確的法律責任。
二是較大幅度地加重了處罰力度，尤其是提高了罰款數(shù)額，增加了對直接負責的主管人員和其他直接責任人員的處罰規(guī)定。
對比《生產安全事故報告和調查處理條例》(國務院令第493號)和修改后的《安全生產法》，很容易得出結論：凡發(fā)生事故，對負有責任的生產經(jīng)營單位，罰款的“起步價”從原來的10萬元提高至20萬元，“封頂價”從原來的500萬元翻番至2000萬元。“目前所有法律中直接規(guī)定的罰款數(shù)額，這個數(shù)字應該是最高的。”張要波表示。
該法對企業(yè)責任人處以更嚴格的處罰，一旦因未履行職責導致事故發(fā)生，除被降級、撤職外，還將被處其一年年收入30%至100%的罰款，構成犯罪的還將被追究刑責。尤其值得一提的是，規(guī)定生產經(jīng)營單位的主要負責人對重大、特別重大生產安全事故負有責任的，“終身不得擔任本行業(yè)生產經(jīng)營單位的主要負責人”。
三是針對實踐中一些企業(yè)特別是上市公司“不怕罰款怕曝光”的情況，實行“黑名單”制度，規(guī)定監(jiān)管部門應當建立安全生產違法行為信息庫，記錄生產經(jīng)營單位的安全生產違法行為信息；對違法行為情節(jié)嚴重的，可以向社會公示并通報行業(yè)主管部門以及投資、國土、證券監(jiān)管等部門和有關金融機構。
多位參與修改該法的專家表示，只有這樣規(guī)定，才能觸動企業(yè)責任人的靈魂，才能讓他們明白，能最大限度維護企業(yè)利益的方式，是安全生產。
一方面，法律要通過強化事前預防和控制，努力消除不安全因素；另一方面，要通過重拳出擊，讓企業(yè)不敢出事、不能出事、出不起事，進而倒逼企業(yè)切實認真履行安全生產主體責任。
“法律的強制性正在于其嚴厲性。依法治安，重典治亂，在最寶貴的生命面前，這句話永遠不過時。”鄔燕云說。
第三部分 治亂，需法之必行
修改后的《安全生產法》亮點很多，這里難以盡言。通觀全法，不難看出，幾條思想貫穿始終，即落實企業(yè)責任是根本，強化政府監(jiān)管是關鍵，嚴格責任追究是保障。而這些，無一不指向保障人的生命安全。這正是人民群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益。
今日利劍在手，能否縛住蒼龍？
古語說“非知之難，行之惟難；非行之難，終之斯難”。社會主義法制的核心內容是依法治國，即“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”，最終還是依法辦事。但實際上，有法不依、執(zhí)法不嚴仍是我們安全生產法制建設中最突出的、最嚴重的問題。這正是《安全生產法》修改后，人們最關注、最擔心的問題。
黃毅認為，從深層次原因看，由于我國有著幾千年的封建制度歷史，給我們留下了“人治”的思想，而安全生產法治建設需要的是“法治”。因此，“人治”觀念作祟，加上執(zhí)法環(huán)境和執(zhí)法水平的不適應，導致出現(xiàn)有法不依的問題。要實現(xiàn)從“人治”向“法治”轉變，還需要長期做好艱苦細致的工作。
他認為，當前除抓緊依照修改后的《安全生產法》，進一步健全完善配套的法規(guī)標準外，要將宣傳普及《安全生產法》作為當前及今后一個時期安全生產工作的一件大事，大講特講，講深講透，形成全社會學新法、說新法、用新法的濃厚氛圍。但最核心的一條是，一定要抓住契機，大力加強安全生產法制宣傳教育，強化全社會的安全生產法律意識和法律知識，在民眾頭腦中牢固樹立“違犯《刑法》是違法，違犯《安全生產法》也是違法”的思想，真正把依法治理的法治思維變成依法辦事的具體行為。
支同祥也認為，要堅持兩手抓。一方面要抓緊制定配套法規(guī)標準，例如重大事故隱患判定標準，嚴重危及生產安全的工藝、設備目錄，涉及人身安全、危險性較大的海洋石油開采特種設備、礦山井下特種設備目錄，以及維護勞務派遣人員的安全生產權利、推行安全生產責任保險的具體辦法等。另一方面要做好安全生產“綜合治理”這篇大文章，順應黨和人民對安全生產的新要求和新期待，通過“以人為本、生命至上”的安全生產價值觀凝聚社會共識，從而調動更多的行政資源、立法資源、社會資源和其他各類資源投入到安全生產工作中來，形成全社會關注安全、關愛生命的強大合力。
張興凱認為，進一步營造有利于安全生產的執(zhí)法環(huán)境非常重要。因為我們的執(zhí)法不是在真空中，而是在開放的環(huán)境中。安全生產工作是一個綜合性的系統(tǒng)工程，各方都處于同一個大系統(tǒng)之中，只有密切配合，才能確保安全系統(tǒng)的運行順暢�！栋踩a法》對各方關系都做了新調整，詳盡、嚴格規(guī)定了各方職責，為各方履職盡責奠定了強硬的法律基礎。這就需要相關方面的統(tǒng)籌協(xié)調，形成合力。在他看來，如果得到社會各方面的支持和配合，良好的執(zhí)法環(huán)境就自然而然形成。
法律的完善，并不代表法治的施行。法律的生命在于實施，法治的目標，在于良政和善治的實現(xiàn)。中共中央政治局會議決定今年10月在北京召開十八屆四中全會，會議議程是研究全面推進依法治國重大問題，這給我們貫徹落實《安全生產法》帶來了新的機遇。如何變“紙面上的法律”為“行動中的法律”，進一步運用法治思維和法治方式踐行以人為本、安全發(fā)展的理念，為保障人民群眾生命財產安全、早日實現(xiàn)中國夢做出新的更大的貢獻，全社會對此充滿期待。
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